GUTACHTERLICHE EINORDNUNG

«Beschleunigungsansätze für Planungs- und Genehmigungsverfahren»

Die DialogGesellschaft hat die Kanzlei Becker Büttner Held beauftragt, eine gutachterliche Einordnung zur Beschleunigung der Planungs- und Genehmigungsverfahren zu erstellen. Im Rahmen der Untersuchung wurden die wichtigsten Beschleunigungshebel identifiziert und anhand ihrer juristischen Komplexität, ihrer politischen Durchsetzbarkeit und ihrer zeitlichen Wirkkraft bewertet. Drei der Hebel wenden sich an die Legislative mit Vorschlägen zur Reformierung der Verfahren, zwei adressieren rechtliche Regelungen, die auf Seiten der Vorhabenträger ansetzen, während vier der Hebel auf eine Beschleunigung auf behördlicher Seite abzielen.

Portal I – Legislative

Die direkt an den Gesetzgeber gerichteten Beschleunigungshebel sind in ihrer Wirksamkeit einfach, in ihrer Entwicklung erweisen sie sich jedoch als besonders komplex. Die Einfachheit ergibt sich aus der Geschwindigkeit, mit der die Hebel wirken können, indem bspw. die mehreren Verfahrensschritten auf einer Entscheidungsebene gebündelt, anstatt parallel bei Bund, Länder und Kommunen angelegt zu werden. Die Komplexität ergibt sich hingegen aus der Vielzahl an notwendigen rechtlichen Änderungen an der grundlegenden Verfahrensstruktur. Insofern sind diese Hebel nicht nur juristisch komplex, sondern dürften auch politisch umstritten sein.

Portal II – Vorhabenträger*innen

Die Beschleunigungshebel, die auf Seiten der Vorhabenträger*innen ansetzen, sind juristisch am leichtesten umsetzbar und werden bereits in vielen Verfahren praktiziert. Die frühe Öffentlichkeits- beteiligung vor Genehmigungseinreichung kann die Effizienz von Verfahren beschleunigen, während der Einsatz externer Sachverständiger*innen und Projektmanager*innen den vielversprechendsten Ansatz darstellt. Obwohl sich dieser Vorschlag an die Vorhabenträger*innen richtet, erwirkt er gleichzeitig eine Entlastung der Behörden während der Verfahren.

Portal III – Behörden

Oftmals gelten die Behörden als Flaschenhals in Planungs- und Genehmigungsverfahren. Eine Verbesserung der Lage in den Behörden wurde im Koalitionsvertrag durch die Zusage von entsprechenden Mitteln sowohl zur Verbesserung der Personalsituation als auch der Digitalisierung von Verfahren adressiert. Während die Digitalisierung insbesondere im Rahmen der Beteiligungsverfahren Beschleunigung verspricht, lässt sich die Personalsituation nicht schnell beheben. Durch die Vereinfachung von Genehmigungsverfahren und die Stärkung der federführenden Behörde mit dem Konzentrationsprinzip kann der Personalaufwand mit geringer juristischer Komplexität geändert werden. Auch der Aufbau von Expertenpools in den Ländern und zentrale Clearingstellen sind Beschleunigungshebel, die auf dieses Ziel hinwirken.

Becker Büttner Held: Gutachterliche Einordnung «Beschleunigungsansätze für Planungs- und Genehmigungsverfahren», Januar 2022

BESCHLEUNIGUNGSHEBEL FÜR PLANUNGS- UND GENEHMIGUNGSVERFAHREN

Kernaussagen der gutachterlichen Einordnung

Im Folgenden werden eine Reihe von Maßnahmen vorgestellt, die einzeln und im Zusammenwirken helfen können, das übergeordnete Ziel der Verfahrensbeschleunigung zu erreichen. Die Maßnahmen sind dabei in drei Gruppen aufgeteilt, die sich jeweils an den adressierten Personen der Regelung orientieren:

Mit juristischer Expertise von:

  • In dem ersten Portal (Maßnahmen I bis III) finden sich drei Vorschläge, die sich direkt an die Legislative wenden. Die Maßnahmen beziehen sich auf Grundfragen der Verfahren.
  • In dem zweiten Portal (Maßnahmen IV und V) sind Ideen zusammengefasst, die bei der Antragstellerin bzw. Vorhabenträgerin ansetzen.
  • Und in dem dritten Portal (Maßnahmen VI bis IX) schließlich sind die Ideen dargestellt, die sich an die Behörden wenden.

 

Die vorgeschlagenen Maßnahmen werden auf einer dreigeteilten Skala eingeordnet:

1. Komplexität der Maßnahme:
Das meint die Komplexität der Regelung selbst, z. B. wie schwierig sie mit anderen Regelungen auszutarieren ist und wie viele Folgeanpassungen sie nach sich zöge.

2. Schwierigkeit des politischen Durchsetzens:
Manche Maßnahmen sind Selbstläufer, wenn sie keine gegenläufigen Interessen berühren. Andere benötigen so viel Zustimmung diverser Interessengruppen, dass sie eines gewaltigen politischen Krafteinsatzes bedürften.

3. Zeitverzögerung bis zur Wirksamkeit:
Während manche Maßnahmen von heute auf morgen wirken könnten, brauchen andere Jahre, bis alle Entscheidungen getroffen und alle Prozesse angepasst sind.

Die Farbe zeigt die geschätzte Stärke an, von grün (sehr wenig) bis rot (sehr stark)

Portal I – Legislative

1. Zulassungsverfahren neu denken

Einschätzung der Machbarkeit:
Unser Ziel ist es, die Zulassungsverfahren schneller und schlanker zu machen, indem wir an die Stelle des heutigen mehrstufigen Verfahrens auf Bundes-, Landes- und Kommunalebene eine Bündelung von Entscheidungen auf einer Ebene herbeiführen.

Dafür schlagen wir vor:

  • Erlass eines Bundesraumordnungsplans für raumbedeutsame klimapositive Vorhaben, der Ziele oder Grundsätze der Raumordnung bestimmt (nach § 17 ROG, angelehnt an Abs. 2 für den Hochwasserschutz)
  • Nominierung einer raumordnerischen Entscheidung im Raumordnungsgesetz für bestimmte Vorhaben im Sinne des Klimaschutzes, der eine umfassende Abwägung aller relevanten Belange vorausgehen muss (z.B. auf der Ebene der Regionalplanung)
  • Verpflichtung der Länder und Kommunen im BauBG zur ausreichenden Ausweisung von Landesflächen für erneuerbare Energieanlagen zur Einhaltung der Klimaschutzziele
  • Erneuerbare Energien Anlagen (PV, H2, Speicher, dazugehörige Umspannwerke) sind als im Außenbereich privilegierte Vorhaben einzuordnen. Öffentliche Belange sollen durch Darstellungen im Flächennutzungsplan (vgl. § 35 Abs. 2 Nr. 1 BauGB) oder Darstellungen in sonstigen Plänen (vgl. § 35 Abs. 2 Nr. 2 BauGB) den Vorhaben in der Regel nicht entgegenstehen.
  • Für Ersatzbauten und den Ausbau etwa von Trassen und Knotenpunkten von Verkehrsinfrastrukturvorhaben ist zu evaluieren, ob § 74 Abs. 6 VwVfG im gesetzlich eröffneten Rahmen angewandt wird und ggf. inhaltlich weiter gefasst werden sollte; die Bestimmung könnte als „Soll“-Vorschrift gefasst werden. Erweiterung des Anwendungsbereichs des § 74 Abs. 7 VwVfG (bzw. ähnliche Bestimmungen in den jeweiligen Fachplanungsgesetzen), z.B. für bestimmte Ersatzbauten mit ggf. geringen Abweichungen, um bestimmte Vorhaben weder einer Planfeststellung noch einer Plangenehmigung zu unterwerfen.
  • Ausgestaltung einer bundesweit einheitlich geltenden Regelung („TA Artenschutz“) soll über eine Norm in Anlehnung an § 48 BImSchG im BNatSchG als Verwaltungsvorschrift zur gleichen Handhabung artenschutzrechtlicher Vorgaben.

2. Klimarelevanz muss mehr Gewicht bekommen

Einschätzung der Machbarkeit:
Klimaschutz sollte – als Ausnahmetatbestand im Interesse des Klimaschutzes oder als stets zu beachtender, gewichtiger Belang, der selbstverständlich gegen andere Belange abgewogen werden muss – in allen Zulassungsverfahren mit ggf. zunehmendem Gewicht zu berücksichtigen sein.

Dafür schlagen wir vor:

  • Indem die Regelung den Belang des Klimaschutzes einer Berücksichtigung mit anderen schutzwürdigen Interessen zugänglich macht, werden zudem die Vorgaben aus dem Klimabeschluss des BVerfG umgesetzt, wonach das Klimaschutzgebot aus Art. 20a GG zwar keinen unbedingten Vorrang gegenüber anderen Belangen genießt, aber dessen relatives Gewicht in der Abwägung bei fortschreitendem Klimawandel zunimmt. In diesem Sinne sollte der neu gefasste § 13 KSG normieren, dass das Gewicht des Klimaschutzgebots bei fortschreitendem Klimawandel zunimmt.

3. Fortlaufende behördliche Betrachtung von FFH- und Natura-2000-Gebieten

Einschätzung der Machbarkeit:
Durch eine regelmäßige Überprüfung der Areale durch eine Behörde oder einen beauftragten Dritten können qualitative Verbesserungen, aber auch qualitative Verschlechterungen der Flächen dokumentiert werden und effizient im Zulassungsverfahren ihre Berücksichtigung finden.

Dafür schlagen wir vor:

  • Dabei gilt das Verfahren nach Art. 21 der FFH-Richtlinie, der wiederum auf Art. 5 und 7 des Komitologie-Beschlusses verweist, wonach die Kommission bei ihrer Entscheidung durch einen Ausschuss mit Vertreter*innen der Mitgliedstaaten unterstützt wird. Außerdem muss die Entscheidung der Kommission durch Art. 11 der FFH-Richtlinie, also eine Beobachtung der natürlichen Entwicklung, gerechtfertigt sein. Den Mitgliedstaaten kommt insoweit bislang keine aktive Rolle zu; die Entscheidungen liegen bei der Kommission.
Portal II – Vorhabenträger*innen

4. Privates Projektmanagement und Einsatz externer Sachverständiger*innen

Einschätzung der Machbarkeit:
Es wird der Einsatz von im Einvernehmen zwischen Behörde und Vorhabenträgerinnen beauftragten Projektmanager*innen gefördert. Ebenso wird die Rolle von externen Sachverständigen gestärkt, die im Auftrag der Genehmigungsbehörde, aber auf Vorschlag und Kosten der Vorhabenträgerinnen tätig werden.

Dafür schlagen wir vor:

  • Um den bundeseinheitlichen Vollzug auch außerhalb der bundeseigenen Verwaltung zu gewährleisten, bietet sich eine Regelung insbesondere in solchen Gesetzen an, in denen gemäß Art. 84 Abs. 1 Satz 5 GG die Abweichungsbefugnis der Länder hinsichtlich des Verwaltungsverfahrens ausgeschlossen wurde. Das betrifft z. B. § 73 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (BImSchG), die 9. BImSchV oder auch § 71 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPG).
  • Die Abweichungsbefugnis kann auch in weiteren Fachgesetzen etabliert werden, namentlich etwa im FStrG, soweit die Länder für den Vollzug zuständig sind. Hierzu müsste das besondere Bedürfnis nach einer bundeseinheitlichen Regelung im Sinne des Art. 84 Abs. 1 Satz 5 GG dargelegt werden, das hier aber mit dem Bedürfnis nach einer länderübergreifend koordinierten Bewältigung der Dekarbonisierung Strategie Deutschlands begründet werden kann. Der Gesetzgeber hatte bei der Schaffung der Abweichungsbefugnis ausdrücklich auch das Umweltverfahrensrecht vor Augen.

5. Begleitung vor Genehmigungseinreichung

Einschätzung der Machbarkeit:
Es werden das Instrument des Vorscopings und insgesamt die Möglichkeiten von Vorhabenträgern ausgebaut, um die Genehmigungsbehörden bereits frühzeitig vor der Antragstellung in die Projektkoordination einzubinden. Es wird ein verfahrensrechtlicher Rahmen für Vorgespräche zwischen Vorhabenträger und Interessengruppen geschaffen, bei denen die Behörde eine Vermittlerfunktion übernehmen kann.

Dafür schlagen wir vor:

  • Um die erwünschte Verbesserung des Verfahrens zu erzielen, bedarf es eines Anpassens des Wortlautes des § 25 Abs. 3 VwVfG. Als Inhalt bietet es sich an, es insbesondere bei klimaschutzrelevanten Vorhaben zu ermöglichen, die bislang bestehende Hinwirkungs- bei Anforderung der Vorhabenträgerinnen in eine aktive Mitwirkungspflicht der Genehmigungsbehörde umzuwandeln, etwa auch auf dem Wege der Ministerialverfügung im Einzelfall.
Portal III – Behörden

6. Verbesserung des Beteiligungsverfahrens

Einschätzung der Machbarkeit:
Die Akzeptanz von Vorhaben setzt voraus, dass Betroffene gehört werden. Die Beteiligung soll nicht eingeschränkt werden, dennoch sollten Beteiligungsverfahren effizienter ausgestaltet werden. Dafür muss die Digitalisierung gestärkt werden, wie im OZG und PlanSiG geschehen.

Dafür schlagen wir vor:

  • Wir empfehlen, in § 4 der 9. BImSchV beispielsweise die Verpflichtung der Behörden zu regeln, für die Übermittlung der Antragsunterlagen gemäß § 3a VwVfG einen elektronischen Zugang zu eröffnen, der eine sichere Übermittlung der Unterlagen gewährleistet. Sodann sollten die Voraussetzungen dafür geschaffen werden, dass elektronisch erhobene Daten für die digitale Öffentlichkeitsbeteiligung nutzbar sind.
  • Durch eine Ergänzung der Auslegungsvorschriften (insbesondere § 73 VwVfG, § 10 der 9. BImSchV, § 18 UVPG) könnte eine elektronische Auslegung obligatorisch gemacht werden, verbunden mit der Maßgabe, dass Einwendungen unter Verwendung elektronischer Formatvorlagen erhoben werden müssen.

7. Zentraler Fachexpertisepool und Clearingstelle

Einschätzung der Machbarkeit:
Es wird in den Bundesländern jeweils ein zentraler Pool von Experten eingerichtet, die sowohl bei der Umweltverträglichkeitsprüfung von Vorhaben erfahrenen als auch mit den öffentlich-rechtlichen Vorgaben vertraut sind. Die Mitglieder des Expertisepools sollen den am Genehmigungsvorhaben beteiligten Behörden und ihren Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern kurzfristig unverbindliche Auskünfte erteilen.

Dafür schlagen wir vor:

  • In Bezug auf den Fachexpertisepool kommt zum einen die Ansiedlung bei bereits bestehenden Landesämtern mit einschlägiger fachlicher Zuständigkeit in Betracht, wie etwa Landesämtern für Naturschutz bzw. für Bauen und Verkehr. Besonders vorteilhaft wäre die Einrichtung einer eigenständigen, von der für die Genehmigungsbehörde zuständigen Rechtsaufsichtsbehörde unabhängigen Organisationseinheit. Auf die Einrichtung in allen Bundesländern könnte im Rahmen der Umweltministerkonferenz hingewirkt werden.
  • Um rechtliche Streitigkeiten möglichst frühzeitig ausräumen und auf diese Weise gerichtlichen Verfahren vorbeugen zu können sowie zur Verminderung des Maßes an Verantwortung der einzelnen Sachbearbeiter*innen, empfiehlt sich darüber hinaus die Einrichtung einer Clearingstelle auf Länderebene, welche sich zu streitigen Rechtsfragen unverbindlich äußern kann, sofern von den Vorhabenträgerinnen ein entsprechender Bedarf angemeldet wird.

8. Beschleunigung des Genehmigungsverfahrens

Einschätzung der Machbarkeit:
Die Möglichkeiten zur Beschleunigung von Genehmigungsverfahren durch Abschichtung mittels Teilentscheidungen werden attraktiver gestaltet. Insbesondere werden die Gebühren für das Verwaltungsverfahren bundeseinheitlich so ausgestaltet, dass gestaffelte Verfahren nicht teurer sind als eine einheitliche Gesamtgenehmigung.

Dafür schlagen wir vor:

  • Instrumente für eine Beschleunigung des Genehmigungsverfahrens durch eine zielgerichtete Abschichtung von Teilentscheidungen sind größtenteils schon vorhanden, es gilt hier im Wesentlichen, Hindernisse für Ihre Nutzung zu beseitigen. Zu nennen ist hier insbesondere das Instrument des Vorbescheids, wie in § 9 BImSchG geregelt, bzw. der Teilgenehmigung, § 8 BImSchG. Entsprechende Instrumente finden sich regelmäßig auch in den Bauordnungen der Länder, z.B. §§ 76, 77 BauO NRW. Daneben ist im Immissionsschutzrecht in § 8a BImSchG das Instrument der Zulassung des vorzeitigen Beginns vorgesehen, in § 17 Abs. 2 FStrG die Möglichkeit der Festsetzung vorbereitender Maßnahmen oder Teilmaßnahmen.

9. Optimierung des behördlichen Verfahrens

Einschätzung der Machbarkeit:
Für das Genehmigungsverfahren wird die Effizienz und partnerschaftliche Zielgerichtetheit des Verfahrens als Leitlinie etabliert. Dies bedeutet, dass auf nicht benötigte Unterlagen verzichtet wird und mit der inhaltlichen Prüfung der Antragsunterlagen bereits vor der förmlichen Feststellung der Vollständigkeit begonnen wird.

Dafür schlagen wir vor:

In einer Verwaltungsvorschrift im Sinne des Art. 84 Abs. 2 GG kann die interbehördliche Abstimmung wie folgt geregelt werden:

  • a) Es werden Vorgaben definiert, welche der Antragsunterlagen von der federführenden Behörde an die zu beteiligende Behörde zu übermitteln und welche konkreten Prüfanfragen an diese zu richten sind. Dabei sollen ihre Fachreferate das Prüfmaterial so weit wie möglich vorstrukturieren und identifizieren, welche Unterlagen für eine fachbehördliche Prüfung zwingend erforderlich sind.
  • b) Es wird ein Regelbeispielkatalog von bei der Realisierung des Vorhabens zu beachtenden materiellen Anforderungen erstellt, deren Erfüllung nicht bereits vor der Erteilung der Genehmigung nachgewiesen sein muss, sondern die zum Gegenstand von aufschiebend bedingten Genehmigungsauflagen gemacht werden sollen. Hierzu zählen Nachweise zu Statik und Betriebssicherheit, die erst im Rahmen der Detailplanungen erbracht werden können, die regelmäßig erst nach Genehmigungserteilung erfolgen.
  • c) Die Fristen, innerhalb derer die beteiligten Behörden ihre Stellungnahmen abgeben sollen, werden fachgebietsspezifisch und nach Prüfschritten ausdifferenziert. Standardprüfungspunkte und das Prüfen formaler Anforderungen sollen mit entsprechend kurzen Prüffristen versehen werden.
  • d) Es werden klare persönliche Zuständigkeiten benannt in dem Sinne, dass es in jedem Verfahren bei der federführenden Behörde eine*n Koordinator*in gibt, der/die sowohl gegenüber der Vorhabenträgerin als auch gegenüber den beteiligten Behörden zentrale*r Ansprechpartner* in ist.

Sie haben Fragen zur gutachterlichen Einordnung der DialogGesellschaft?

Nehmen Sie Kontakt mit uns auf:

DialogGesellschaft e.V
Angelina Groß
Referentin des Vorstandes

Berliner Freiheit 2
D -10785 Berlin
Fon +49 (0) 30 520 00 57 – 23
a.gross@dialoggesellschaft.de