Workshop der DialogGesellschaft

Möglichkeiten und Grenzen der Öffentlichkeitsbeteiligung

Grußwort und Diskussionseröffnung

Was fördert, erleichtert, erschwert, verhindert die Integration der frühen Öffentlichkeitsbeteiligung in die Genehmigungsplanung? Diese Frage erörterten die Vorhabenträger:innen aus Wohnungsbau, Projektentwicklung, Energiewirtschaft und Stadtentwicklung im Rahmen eines digitalen Workshops der DialogGesellschaft am 30. September 2021. Ziel war es, im gemeinsamen Erfahrungsaustausch den Ansatz der frühen Öffentlichkeitsbeteiligung für Vorhabenträger:innen weiter zu fokussieren.

Die DialogGesellschaft identifiziert aus der Perspektive der Vorhabenträger erfolgskritische Faktoren und entwickelt Beteiligungsansätze zur Lösung von Akzeptanzkonflikten bei Infrastrukturvorhaben. Die Erfahrungswerte unserer Mitglieder zeigen: Frühe Öffentlichkeitsbeteiligung sorgt, wenn gut gemacht, für Verfahrensakzeptanz und hilft dabei, die Planung zu verbessern und die Umsetzung zu beschleunigen. Doch wir sehen oft, dass mit dem förmlichen Verfahren bei „null“ gestartet wird, obwohl intensive frühe Beteiligung nachgewiesen und dokumentiert stattgefunden hat. Wie können Ergebnisse einer frühzeitigen nicht-förmlichen Bürgerbeteiligung im formellen Genehmigungsverfahren eine höhere Verbindlichkeit erlangen und dieses beschleunigen? Was hat sich bei der Integration der frühen Öffentlichkeitsbeteiligung in die Genehmigungsplanung bewährt?

Eine Frage – drei Perspektiven

In einem moderierten Workshop (in drei Arbeitsgruppen á 10 Personen) wurde gemeinsam aus drei unterschiedlichen Perspektiven diskutiert: 1) Planer:innen 2) Kommunikator:innen 3) Genehmigungsbehörden. Die Einteilung in die Arbeitsgruppen erfolgte durch den Zufallsgenerator, so dass die Teilnehmenden sich erstmal in die jeweiligen Rollen hineinversetzen mussten. Diese Methode ermöglichte eine simulative Arbeit an der gemeinsamen Fragestellung.

Der Gang über den Acker

Arbeitsgruppe 1: Perspektive der Planer:innen Dr. Danuta Kneipp, Vorstandsmitglied der DialogGesellschaft, moderierte die erste Arbeitsgruppe aus der Sicht der Planer:innen. In der Diskussion ging es darum, wie die Ergebnisse und Erkenntnisse aus der nicht-förmlichen Beteiligung in die förmliche Genehmigungsplanung integriert werden können. Was gilt es aus Sicht der Planer:nnen wann und wie zu berücksichtigen? Und wie können Planer:innen am besten vom umfangreichen lokalen Wissen profitieren? Aus Sicht der Teilnehmenden ist es eine besondere Herausforderung, dass die Anwohner:innen sich bereits sehr präzise zu Planungsdetails äußern, während die Planer:innen nocht gar nicht so tief in die Variantenbetrachtung eingestiegen sind. Es gilt also, immer wieder das Verfahren (was passiert planerisch wann und warum) und die Rollen (wer macht was und warum) transparent zu erläutern. Besonders wichtig ist es, Vorhabenträger:innen und Planer:innen in ihren unterschiedlichen Rollen klar zu trennen. So kann eine systematische und umfassende Prozesserklärung (Ziel, Ablauf, mögliche Spielräume) erreicht werden, die wiederum die Integration der Ergebnisse der frühen Öffentlichkeitsbeetiligung ermöglicht. Auch müssen die Pläne in leicht verständliche Sprache übersetzt werden. All diese Aspekte fanden die Teilnehmenden erforderlich, um aus Sicht der Planer:innen ein gemeinsames Verständnis des Projektes zu entwickeln und lokales Wissen aus der Anwohnerschaft in die Planung zu integrieren. Die sich stets wandelnden Anforderungen (neue Akteursgruppen, Novellierungen von Verordnungen etc.) erfordern einiges an Know-How und Flexibilität seitens der Planer:innen. So können bspw. planerische und kommunikative Kompetenzen durch spezielle Schulungsangebote weiter ausgebaut werden. Manchmal ist es aber auch einfach der gemeinsame Gang über den Acker.

Vom Ende her denken

Arbeitsgruppe 2: Perspektive der Kommunikator:innen Heiko Kretschmer, Geschäftsführer von Johannsen + Kretschmer, moderierte durch die zweite Arbeitsgruppe aus der Sicht der Kommunikator:innen. Die Teilnehmenden tauschten sich zur Frage aus, wie die Kommunikation den Transfer der informellen Ergebnisse in die Genehmigungsplanung erleichtern kann, was die Faktoren einer erfolgreichen Projektkommunikation sind und wie man die kommunikativen Hürden minimiert. Gleich zu Beginn stellte die Gruppe fest, dass es für Vorhabenträger wichtig ist, den Dialog steuern zu können und nicht die Kontrolle im Kommunikationsprozess zu verlieren (sog. Abriss des Dialogs verhindern). Dabei muss der komplette Prozess vom Ende her gedacht werden und folgende wichtige Aspekte umfassen: Klares Erwartungsmanagement muss durch den ganzen Planungsprozess betrieben werden, um Erwartungen frühzeitig auf ein realistisches Maß zu bringen und Enttäuschungen zu vermeiden. Durch eine gute Stakeholder-Analyse können alle relevanten Interessengruppen sowie Behinderungen durch Personen identifiziert und frühzeitig Gegenmaßnahmen geplant werden. Gute Planung der Kommunikationsaktivitäten muss frühzeitig, transparent und verständlich gestaltet werden. Die Diskrepanz zwischen der Quantität und Qualität der eingehenden Hinweise (überwiegend unspezifische/generelle Hinweise oder Kritik) stellt eine Hürde für die Verbindlichkeit der frühen Öffentlichkeitsbeteiligung dar. Großes Potential sahen die Teilnehmenden in der KI-gestützten Lösungen, dank denen sich unzählige Hinweise/Einwendungen digital erfassen lassen (Stichwort: WebKIS). „Kommunikatoren liefern den Planern die Früherkennung, die Risikoeinschätzung, können die Konflikte sehen, die Stakeholder einschätzen, so dass die Beteiligten sich besser informiert fühlen. Das führt nicht immer zum besten Ergebnis, aber zumindest zum vernünftigen.“ – schlussfolgerte Heiko Kretschmer.

Verwaltungsspielräume erweitern

Arbeitsgruppe 3: Perspektive der Genehmigungsbehörden Vera Grote, Vorstandsmitglied der DialogGesellschaft, führte durch die dritte Arbeitsgruppe, in der die Perspektive der Genehmigungsbehörden betrachtet wurde. Auch wenn keine Behördenvertreter:innen in der Runde vertreten waren, lieferten die Teilnehmenden interessante Überlegungen. Die Diskutanten waren sich einig, dass die Mitarbeiter:innen der Genehmigungsbehörden starke Vorbehalte haben, an informellen Beteiligungsverfahren teilzunehmen und diese so aktiv mit der formelle Beteiligungsverfahren zu verzahnen. Dadurch entfällt das direkte Beobachten, wie planungsverändernde Impulse aus der frühen Beteiligung genutzt werden. Zudem ergäbe sich die Chance, dass die Genehmigungsinstanz mitunter verdeutlichen könnte, warum Planungsvarianten nicht genehmigungsfähig sind. So könnten viele Einwendungen verhindert werden. Der Gesetzgeber hat zwar bereits 2013 die Hinwirkungspflicht der Genehmigungsbehörden (§ 25 Abs. 3 VwVfG) festgeschrieben. Doch nur durch den Hinweis der Behörde entsteht nur bedingt Beschleunigung. Ausgiebig wurde diskutiert, ob es neben einem Kulturwandel auch einen klaren Auftrag braucht. Denn gegen eine – zumindest hospitierende oder Fragen zum Verfahren beantwortende – Teilnahme an Beteiligungsformaten sprechen die Furcht, formale Fehler zu machen und die Unsicherheit, dass die eigene Neutralität in Frage gestellt werden könnte. „Es entsteht der Eindruck, dass auf Seiten der Behörden der Wille zur Umsetzung fehlt.“ berichteten die Einen, „Es liegt nicht am Nicht-Wollen sondern mehr am Nicht-Können!“ verteidigten Andere und wiesen neben der unklaren Definition der Neutralitätspflicht auch auf die personellen Überlastung der Behörden hin. „Das Fazit: Was uns allen – auch den Behörden – helfen könnte, wäre zusätzlich zur Hinwirkungspflicht eine Mitwirkungspflicht der Genehmigungsbehörden festzuschreiben und diese klar zu umreißen.“ konstatierte Vera Grote.

Über das gesetzliche Maß hinaus

Erkenntnisse und Learnings In der anschließenden Diskussion mit allen Beteiligten ging es u. a. darum, wie es uns gelingt, alle drei Perspektiven auch in der Praxis zu verzahnen. Dabei ist eine der wichtigsten Fragen, welche Rolle die Genehmigungsbehörden innerhalb der nicht-förmlichen Beteiligung einnehmen können. Die Behörden signalisieren, dass sie die Ergebnisse aus der frühen Öffentlichkeitsbeteiligung der Vorhabenträger als wichtig erachten – nicht zuletzt sorgen entsprechende rechtliche Rahmenbedingungen dafür, dass diese Ergebnisse Eingang finden in die entsprechenden Antragsunterlagen. Zugleich sollten Wege gefunden werden, wie die Genehmigungsbehörden einen aktiveren Part innerhalb der nicht-förmlichen Öffentlichkeitsbeteiligung einnehmen können. Hier gilt es, zu einer höheren Verbindlichkeit der Ergebnisse für den weiteren Planungsprozess zu gelangen. Denn so ergäben sich tatsächliche Beschleunigungsmöglichkeiten. Darüber hinaus wurde empfohlen, Verwaltungsräume zu erweitern und mehr Mut zum Ausprobieren zu wagen. Es braucht auf Seiten der Genehmigungsbehörden einen Kultur- und Gewohnheitswandel.

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